II. Líneas de actuación.
1. Actuaciones para reducir la dualidad y la temporalidad de nuestro mercado laboral.
La dualidad entre trabajadores fijos y temporales constituye, como se ha señalado, el problema estructural más grave de nuestro mercado de trabajo.
Nuestro mercado laboral ha venido funcionando en las últimas díécadas con unas tasas elevadas de temporalidad que sólo la actual crisis ha logrado situar claramente por debajo del 30%. Se ha generado así una segmentación que, por otra parte, incide de manera especial en los trabajadores más jóvenes y, con carácter más general, en aquíéllos con menor nivel de cualificación profesional.
Está comúnmente admitido que la contratación temporal ha sido, desde hace ya veinticinco años, la fórmula mayoritariamente utilizada por las empresas españolas para obtener flexibilidad. De hecho, el recurso excesivo a la temporalidad ha impregnado nuestro sistema de tal forma que ha reemplazado la utilización normalizada de múltiples instituciones laborales tales como los períodos de prueba al inicio de las contrataciones indefinidas, la contratación a tiempo parcial, los contratos formativos o las medidas de flexibilidad interna que, como es fácilmente constatable, son empleadas en nuestro país de forma significativamente más reducida que en los países de nuestro entorno europeo.
Un objetivo de este proceso de diálogo social debe ser situar a la contratación estable como elemento central del nuevo modelo de crecimiento económico y de nuestro sistema de relaciones laborales. Una contratación estable y de calidad que permita la formación y la cualificación de los trabajadores, la implicación de íéstos en el proyecto empresarial y mayores niveles de seguridad y salud en el trabajo. Sólo la centralidad del trabajo estable hará crecer la productividad en unos tíérminos que redunden en el aumento de la competitividad de las empresas y de la economía española.
Debe reconocerse que las medidas de todo orden adoptadas desde hace años para corregir esta disfunción de nuestro mercado de trabajo –incluidos entre ellas los programas públicos de fomento de la contratación indefinida basados en la reducción de las cotizaciones sociales-, han resultado ineficaces. Por ello, si se aspira a reducir de forma significativa la dualidad actual del mercado laboral, acercándonos a los estándares europeos de temporalidad, debería actuarse simultáneamente y con similares niveles de intensidad a travíés de medidas que propicien el recurso a la contratación indefinida, y en consecuencia, el empleo indefinido, y de otras que racionalicen el uso de la contratación temporal y desincentiven su uso injustificado. Todo ello sin que produzca un incremento de costes que grave en exceso a las nuevas contrataciones y afecte a la creación global de empleo.
Contratación de duración determinada
Para corregir la temporalidad injustificada es obligado avanzar en medidas de reforma de nuestro ordenamiento jurídico que contribuyan al objetivo señalado.
Sin ánimo exhaustivo, es necesario reflexionar una vez más sobre la definición de las causas de las distintas modalidades contractuales por tiempo determinado o sobre la vinculación del contrato de obra o servicio a la subcontratación empresarial. Debería ser posible reforzar igualmente los mecanismos para evitar el encadenamiento de contratos temporales y la rotación laboral de trabajadores en puestos de trabajo dentro de la misma empresa.
Además de estas medidas de orden jurídico, puede valorarse la conveniencia de operar sobre las diferencias comparativas de este tipo de contratación en el orden económico, en la doble vertiente de las indemnizaciones por fin de contrato y los tipos de cotización de los mismos por la contingencia de desempleo. La repercusión de la finalización de este tipo de contratos en el coste global del sistema de protección por desempleo es, sustancialmente, mayor que la proveniente de los contratos indefinidos. Cabe, pues, plantearse la adopción de medidas que lleven a cierta asunción directa de este coste diferencial por las empresas que recurran más a la contratación temporal.
La programación de campañas sistemáticas por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para controlar la contratación temporal injustificada o realizada en fraude de ley, es otra línea obligada de actuación.
Junto a estas posibles medidas legales o de tipo económico, debe estudiarse el posible incremento de las facultades reconocidas a la negociación colectiva para controlar y combatir la contratación temporal injustificada.
Las medidas de reducción de la temporalidad deben extenderse igualmente a todas las Administraciones Públicas, de conformidad con el sentido de los Acuerdos ya suscritos con la representación de los empleados públicos.
Contratación indefinida
Contratación temporal y contratación indefinida son dos caras de una misma moneda. Teniendo presente el equilibrio global que debe caracterizar las medidas que finalmente se adopten, resulta obvio que las dirigidas a combatir la contratación temporal injustificada deben acompañarse, necesariamente, de medidas que hagan más atractiva para las empresas la contratación indefinida. El reto es, por tanto, que las empresas hagan al trabajador un contrato fijo en lugar de un contrato temporal, garantizando que resulte más rentable y eficiente, y que no pierden la flexibilidad con que asocian a íéste último. Se trataría de avanzar hacia una contratación indefinida que aunara a la vez la flexibilidad y adaptabilidad requeridas por las empresas y la seguridad y estabilidad demandadas por los trabajadores.
En esa línea, debería ser posible examinar si el funcionamiento de diversas instituciones laborales relacionadas con la extinción del contrato es el más eficiente para el presente y el futuro de nuestro mercado de trabajo.
Como principio general es necesario afirmar, de entrada, que el denominado contrato indefinido “ordinario†mantiene un grado de utilización elevado por parte de las empresas, aún cuando existen otras modalidades de contratación indefinida. No entra en las intenciones del Gobierno poner en cuestión la regulación actualmente vigente de esta modalidad contractual.
Tampoco podemos ignorar, no obstante, que, junto a las incertidumbres que caracterizan la situación económica actual, las diferencias en la regulación de los procedimientos y los costes de extinción entre las distintas modalidades de contratación -temporal e indefinida- pueden retraer, particularmente en esta coyuntura, las decisiones empresariales que podrían conducir a la creación de empleo estable, dando lugar a la aparición de situaciones crecientes de paro de larga duración y de “atrapamiento†en la temporalidad.
Sentado lo anterior, es ineludible reflexionar sobre las razones que podrían explicar el escaso uso que se ha venido realizando en los últimos años de una modalidad de contratación indefinida asentada desde hace años en nuestra legislación laboral y que fue fruto de un acuerdo de los interlocutores sociales en 1997 para superar una determinada coyuntura económica: el contrato de fomento de la contratación indefinida. Estos contratos han pasado de representar más de un tercio del total de contratos indefinidos en los años 2006 y 2007 a representar escasamente un 17% del total en el último año. Esta reflexión debería conducir a examinar las posibilidades de ampliar la utilización por las empresas de esta modalidad contractual
A lo largo del tiempo, los países de nuestro entorno han dado respuestas parcialmente coincidentes, y parcialmente distintas, a los problemas vinculados con la extinción de los contratos de trabajo y con la tensión temporalidad/estabilidad de las relaciones de trabajo. Lo han hecho de acuerdo con su tradición y con las circunstancias económicas y buscando el consenso con los interlocutores sociales.
No deberíamos desechar, por ello, el debate sobre las condiciones y los posibles resultados que podrían derivarse de la adaptación a nuestro país de fórmulas que en los últimos años se han adoptado con íéxito en algunos países europeos que permitan fomentar la movilidad y la formación, y refuercen el aliciente de las empresas a su utilización y a incrementar la estabilidad en el empleo.
Por otro lado, sin menoscabo del derecho a la tutela judicial efectiva, es obligado abrir una reflexión sobre si no resultaría más eficiente para el funcionamiento de nuestro mercado de trabajo, reforzar y racionalizar, como señala la letra del Estatuto de los Trabajadores, el principio de causalidad del despido mediante una más clara distinción entre despidos disciplinarios y despidos económicos y, particularmente, la diferenciación entre el carácter procedente e improcedente de estos últimos. De hecho, el creciente recurso al despido que se reconoce por las empresas como improcedente ha provocado el efecto de descausalizar y, por ello, facilitar un buen número de despidos y, a cambio, ha hecho un lugar común en el debate público que 45 días por año de servicio sea el coste ordinario de la indemnización por finalización de la relación laboral en nuestro país, cuando la legislación vigente establece que esta cuantía tan sólo es de aplicación a los despidos o extinciones laborales de carácter injustificado.
Contratación a tiempo parcial
Finalmente, debe considerarse cómo superar otro de los problemas clásicos de nuestro mercado laboral, a saber, la escasa utilización en nuestro país de la contratación a tiempo parcial. Con la dificultad que siempre ha supuesto encontrar equilibrios en esta modalidad de contratación, la extensión del trabajo a tiempo parcial estable pasaría por una reforma de su regulación sustantiva y de su ríégimen de protección social para que responda mejor a las necesidades de empresas y trabajadores.
Por ello, el Gobierno considera útil y posible una reforma de la regulación sustantiva del contrato a tiempo parcial, que establezca la diferenciación de dos modalidades de este contrato: una primera que facilite la conciliación de la vida laboral y familiar mediante la fijación de un horario de trabajo fijo y estable y una segunda que, de manera más simple que la actual, permita flexibilidad en la organización de la jornada para favorecer la adaptabilidad de las empresas a las variaciones del proceso productivo y reducir la temporalidad.
La reforma debería incluir, en general, una mejora del ríégimen de protección social del contrato a tiempo parcial, modulando las diferencias actualmente existentes con los contratos a jornada completa, de manera que resulte más atractivo para los trabajadores, y tambiíén y en particular una reflexión sobre posibles incentivos a las empresas que suscriban contratos a tiempo parcial en la primera de las dos modalidades descritas anteriormente.
2. Actuaciones para favorecer el empleo de los jóvenes.
Aunque los jóvenes han tenido siempre dificultades para acceder al mercado de trabajo en nuestro país, su situación se ha deteriorado particularmente en los dos últimos años como consecuencia de la crisis económica. Los jóvenes entre 16 y 24 años tienen una tasa de desempleo más de 20 puntos superior a la tasa de desempleo general, afectando de forma muy especial a aquíéllos con menor nivel de estudios.
El Gobierno considera, pues, ineludible articular un Programa específico de empleo para jóvenes, en concertación con las Comunidades Autónomas y en línea con lo realizado en otros países europeos. Se trataría de mejorar de forma significativa la empleabilidad y la capacidad de integración y promoción profesional de los jóvenes en el mercado de trabajo a travíés de políticas activas de empleo, fundamentalmente basadas en la formación.
El Programa extraordinario de Empleo para jóvenes debería tener como primer objetivo reducir de forma significativa el desempleo de los mismos, y debería dirigirse, por un lado, a mejorar su formación para las necesidades del sistema productivo y del mercado de trabajo y facilitar la transición de la educación al empleo y, por otro lado, a mejorar su empleabilidad a travíés de más y mejores políticas activas de empleo.
El Programa estaría preferentemente dirigido a jóvenes entre 16 y 24 años que carezcan de cualquier título educativo o profesional, en la medida en que se trata del colectivo más fuertemente afectado por el desempleo, y se instrumentaría mediante convenios de colaboración entre el Servicio Público de Empleo Estatal y los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas, basados en fórmulas de cofinanciación entre ambas Administraciones. Los convenios de colaboración deberían incluir políticas activas de empleo -adaptadas a la situación del empleo y del desempleo de los jóvenes en cada Comunidad Autónoma, así como a los niveles formativos de los jóvenes desempleados- como podrían ser procesos de orientación profesional y atención personalizada y acciones específicas de empleo-formación para jóvenes que no cuenten con formación o titulación previa.
Junto a ello, se favorecerá una mayor utilización de los contratos para la formación por las empresas y los trabajadores, una modalidad contractual que tiene por objeto precisamente la adquisición de la formación teórica y práctica necesaria para el desempeño adecuado de un oficio o de un puesto de trabajo y que puede ser un buen instrumento para la mejora de la empleabilidad de nuestros jóvenes en esta coyuntura. Por un lado, se mejorará la protección social en este tipo de contratos a travíés de la inclusión en los mismos de la contingencia por desempleo de los trabajadores. Además, se eximirá del coste y de la impartición de la formación teórica en los contratos para la formación a las empresas de hasta 50 trabajadores.
3. Actuaciones para el refuerzo de los Servicios Públicos de Empleo y la mejora general de la intermediación laboral.
El Sistema Nacional de Empleo está integrado actualmente por el Servicio Público de Empleo Estatal y los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas y por un elevado número de instituciones y entidades colaboradoras. Junto a los Servicios Públicos de Empleo están operando en el mercado de trabajo un amplio conjunto de actores: agencias privadas de colocación sin ánimo de lucro, empresas de trabajo temporal, empresas de selección, medios de comunicación y portales de empleo. La actividad desarrollada por estos agentes carece, en algunos casos, de un marco regulador.
Resulta necesario dar un nuevo impulso a la modernización de los Servicios Públicos de Empleo, en concertación con las Comunidades Autónomas, lo cual se traduce en el desarrollo de diferentes actuaciones. Preservando la centralidad de los Servicios Públicos de Empleo en el Sistema Nacional de Empleo, debe fomentarse la mejora de la empleabilidad de los trabajadores desempleados mediante la realización por los mismos de itinerarios individuales de inserción laboral. Además, debería avanzarse en la eficacia y la eficiencia de los SPE en la intermediación y en la recolocación de las personas desempleadas, en especial de los grupos más desfavorecidos, poniendo el íénfasis para ello, básicamente, en cuestiones como ofrecer una atención personalizada.
La voluntad decidida de potenciación de los Servicios Públicos de Empleo debe acompañarse de una mejora del sistema de intermediación laboral entre ofertas y demandas de trabajo que aumente las oportunidades de empleo de las personas desempleadas. En esa dirección, una cuestión que debe valorarse es el papel a desempeñar por otros actores que podrían intervenir en la intermediación, como las agencias privadas de colocación con ánimo de lucro y las empresas de recolocación. La propia Organización Internacional del Trabajo ha revisado su concepción de la intermediación laboral, adoptando otra que admite la actuación de dichas agencias de colocación en el mercado de trabajo por considerar que pueden contribuir a mejorar el funcionamiento del mismo.
La posibilidad de dar entrada en la intermediación laboral a las agencias privadas con ánimo de lucro debería condicionarse sobre la base de los siguientes principios: mantener la consideración como servicio público del servicio de intermediación laboral; la necesidad de que las agencias privadas dispongan de una autorización del Servicio Público de Empleo competente por su ámbito territorial; la realización de un Convenio de Colaboración entre los Servicios Públicos de Empleo y las agencias privadas para que íéstas puedan ser consideradas Entidades Colaboradoras de los Servicios Públicos de Empleo; el establecimiento de todas las garantías necesarias para asegurar el respeto a la intimidad y dignidad de los trabajadores en el tratamiento de sus datos por las agencias privadas y la gratuidad de estas actividades para los trabajadores; la exigencia de que al menos un porcentaje de su actividad y de las colocaciones efectivamente realizadas sean para colectivos de trabajadores con especiales dificultades de acceso al empleo. En todo caso, la autorización y actividad de las empresas de trabajo temporal se seguirá limitando a lo establecido en su regulación específica, es decir, la puesta a disposición de las empresas de trabajadores con carácter temporal.
Asimismo, de conformidad con la Disposición adicional cuarta de la Ley 27/2009, de 30 de diciembre, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas, se regularán legalmente las empresas que intervienen en los procesos de recolocación de los trabajadores que pierdan su empleo como consecuencia de expedientes de regulación de empleo.
Debe recordarse, por otra parte, que la reciente aprobación de la Directiva europea sobre Empresas de Trabajo Temporal obliga a examinar la legislación española sobre las mismas y, en consecuencia, tambiíén de conformidad con la Disposición adicional cuarta de la Ley 27/2009, a adoptar las actuaciones necesarias para la transposición de la mencionada Directiva, analizando la regulación contenida en íésta y la legislación laboral española en relación con tres aspectos: si el ámbito, subjetivo y objetivo, de aplicación de la legislación española se corresponde o no con el de la Directiva; si las restricciones o prohibiciones establecidas en la legislación española para la utilización de las ETT se ajustan a lo dispuesto por la Directiva en esta materia; si el principio de igualdad de trato de los trabajadores de las ETT respecto a los trabajadores de la empresa usuaria, referido al salario y a las restantes condiciones de trabajo, responde o no fielmente a la regulación que se recoge en dicha Directiva; todo ello reconociendo, a la vez, las posibilidades que, en este campo, se ofrecen a la negociación colectiva.
Finalmente, de conformidad con la Disposición adicional undíécima de la Ley 27/2009, se analizarán las repercusiones que tiene en el mercado de trabajo la actuación de las empresas de servicios que se limitan a la contratación de trabajadores para cederlos temporalmente a otras empresas, actividad reservada legalmente y en exclusiva a las empresas de trabajo temporal. En función del indicado análisis, el Gobierno presentará propuestas, normativas o de otra índole, para evitar estas prácticas ilegales y fraudulentas, con el objetivo de velar por el estricto cumplimiento de la normativa laboral, tanto en el ámbito de la cesión de trabajadores como en el de la subcontratación de servicios.
